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Guerra Russia - Ucraina: retroscena di una trattativa viziata/falsata
Il 28 febbraio 2022, in una casa di pescatori sulla riva del Pripjat, russi e ucraini cominciano a negoziare garanzie di sicurezza per Kyiv. La bozza del 15 aprile è l’ultima condivisa, ma le parti restano lontane. Dal memorandum di Budapest del 1994 i documenti dicono la stessa cosa: tutti chiedono garanzie, nessuno accetta di essere vincolato. A novembre si torna al tavolo, ad Abu Dhabi.
Una casa di pescatori
Il 28 febbraio 2022, i cannoni tuonano da quattro giorni, alle 10.22 l’Ufficio del Presidente ucraino pubblica dieci righe: la delegazione è arrivata «nell’area del confine ucraino-bielorusso». Seguono sei nomi. Davyd Arakhamia, capogruppo di Servitore del Popolo alla Verchovna Rada, il parlamento ucraino. Oleksij Reznikov, ministro della Difesa in carica. Mychajlo Podolyak, consigliere del capo dell’Ufficio del Presidente. Andrij Kostin, primo vicecapo della delegazione ucraina nel Gruppo di contatto trilaterale per il Donbas. Rustem Umerov, deputato. Mykola Točyc’kyj, viceministro degli Esteri. L’ordine del giorno ha soltanto due voci: cessazione immediata delle ostilità, ritiro delle truppe russe.
Il luogo esatto non è indicato. È la riva del Pripjat, nella regione di Homel’ in Bielorussia, a pochi chilometri dal confine ucraino; l’agenzia di Stato bielorussa BelTA parla della casa di un pescatore. Aleksandr Lukašenko, presidente della Bielorussia, promette ai delegati ucraini «completa sicurezza».
Alle 14.05 di Mosca, le 13.05 a Kyiv, l’agenzia Interfax cita la televisione Rossiya-24: i colloqui sono cominciati. Durano circa cinque ore. Alle 18.49 l’Ufficio del Presidente ucraino diffonde il secondo comunicato: la prima tornata è chiusa, su alcune questioni si vede un margine per «decisioni mutuamente accettabili», ora si consultano le capitali. Vladimir Medinskij, assistente del presidente russo e capo della delegazione di Mosca, afferma che le parti hanno scovato qualche punto su cui si potevano trovare posizioni comuni.
Nelle fotografie, al tavolo ucraino siedono sette persone. La settima è Denys Kireev, banchiere, uomo della Direzione principale dell’intelligence del ministero della Difesa, il GUR. Lo ha mandato lì Kyrylo Budanov, capo del GUR, perché conosce di persona due dei negoziatori russi: quei contatti potrebbero strappare una tregua. Lo ricostruisce il Wall Street Journal in un’inchiesta del 18 gennaio 2023 e Arakhamia lo conferma in tv nel novembre dello stesso anno: «dal GUR ci diedero un uomo; ricordate quello scandaloso; l’hanno ucciso». Alla vigilia della seconda tornata, mentre Kireev esce di casa per raggiungere la delegazione, agenti del Servizio di sicurezza dell’Ucraina, SBU, lo fermano in centro a Kyiv, lo caricano su un furgone e lo ammazzano con un colpo alla nuca. La fotografia che prova la sua presenza al tavolo l’ha diffusa l’ambasciata russa a Minsk.
Sul Pripjat si negoziano garanzie di sicurezza (quella parola comparirà in tutti i documenti dei due mesi successivi) e la delegazione che le contratta non riesce a garantire l’incolumità di un proprio componente.
I testi di quel confronto sono pubblici dal giugno 2024 e il 23 giugno 2026 Vladimir Putin, presidente russo, si è dichiarato pronto a trattare «sulla base degli accordi raggiunti a Istanbul», sostenendo che gli ucraini li avevano vidimati e che «per loro andava tutto bene». A novembre 2026 è annunciata una nuova tornata a tre ad Abu Dhabi, dove le delegazioni di USA, Russia e Ucraina si sono già riunite in gennaio e in febbraio. Sul tavolo la stessa parola.
Due vocaboli, molte differenze
Il 5 dicembre 1994, a Budapest, l’Ucraina cede l’arsenale nucleare ereditato dall’Unione Sovietica in cambio di un documento. Una settimana prima, il 28 novembre, una lettera della presidenza americana (allora Bill Clinton) afferma: «la distinzione precisa è fra garanzie, che Boris Eltsin si è detto pronto a firmare, e la parola assicurazioni che gli Stati Uniti hanno insistito per usare».
La differenza non è pignoleria da giuristi. Un’assicurazione impegna chi la dà a consultarsi; una garanzia a intervenire. Il memorandum sottoscritto a Budapest appartiene al primo genere: i firmatari si obbligano a rispettare i confini ucraini, a non usare la forza né la coercizione economica, a chiedere l’intervento del Consiglio di sicurezza dell’ONU se l’Ucraina subisce un’aggressione con armi nucleari. Nessun obbligo di intervento difensivo. Washington sa che cosa sta firmando, è lei a imporre la parola; Kyiv firma, comunque, perché in cambio ottiene il riconoscimento delle frontiere da parte di chi ha i missili.
Lo stesso 5 dicembre, nella stessa città, Eltsin, presidente russo, attacca l’allargamento della NATO davanti alla Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa. Qualche giorno prima ha scritto che un calendario accelerato sarebbe stato letto «come l’inizio di una nuova spaccatura dell’Europa»; il 3 dicembre ha chiesto «obblighi specifici e garanzie di sicurezza per la Russia e la NATO». Non le ottiene.
Due nazioni chiedono garanzie nello stesso giorno e nella stessa città, nessuna delle due le riceve. Una cede le atomiche e porta a casa una promessa di consultazioni; l’altra chiede obblighi scritti sul perimetro dell’Alleanza e si sente rispondere che non è negoziabile. Assicurazioni e garanzie: in ucraino e in russo sono la stessa parola, lo ha fatto osservare Steven Pifer, diplomatico americano poi ambasciatore a Kyiv. La distinzione che Washington teneva a fissare vive soltanto nel testo inglese.
Il dispositivo fantasma
Monaco, 10 febbraio 2007. Putin domanda: «Che ne è stato delle assicurazioni date dai nostri partner occidentali dopo lo scioglimento del Patto di Varsavia?». Nella traduzione inglese è lo stesso vocabolo del 1994.
1° febbraio 2008. William Burns, ambasciatore degli Stati Uniti a Mosca, firma un cablogramma riservato (08MOSCOW265). Avverte Washington che la candidatura ucraina al Membership Action Plan (il percorso formale verso l’adesione alla NATO, in sigla MAP) rischia di spaccare il Paese e potrebbe obbligare Mosca a intervenire, «una scelta che la Russia non vuole trovarsi a dover compiere».
3 aprile 2008, Bucarest. Il vertice dell’Alleanza dichiara: «Abbiamo concordato oggi che questi Paesi diventeranno membri della NATO» e precisa che il MAP è «il passo successivo per Ucraina e Georgia sulla loro strada diretta verso l’adesione». I ministri degli Esteri faranno una prima valutazione entro dicembre. Il MAP non arriva, né quell’anno né dopo.
Fra dichiarazione e procedura corre una differenza. La prima produce effetti politici subito: a Mosca si legge come una decisione presa. La seconda, alla fine del percorso, avrebbe prodotto obblighi reciproci, un calendario, un vincolo per chi lo firma. L’Alleanza concede la prima, non la seconda. All’Ucraina resta lo status di membro futuro e nessuna copertura, mentre il cablogramma di Burns descrive la crisi con sei anni di anticipo e nei termini in cui si verificherà.
La situazione precipita
Nel febbraio e marzo 2014 la Russia occupa la Crimea, un’aperta violazione del Memorandum del 1994. I firmatari occidentali di quell’atto, Stati Uniti e Regno Unito, rispondono con sanzioni e dichiarazioni; nessuno dei due attiva un obbligo di difesa, perché nel testo non c’è. Lo scritto prevede consultazioni e quelle si fanno, ma senza la Russia. Il 5 marzo, a Parigi, John Kerry, segretario di Stato americano, riunisce William Hague, ministro degli Esteri britannico, e Andrij Deščycja, ministro degli Esteri ucraino ad interim. La Russia è invitata e non si presenta. Sergej Lavrov, ministro degli Esteri russo, quel giorno è a Parigi, ma vede solo Kerry due volte e a quattr’occhi.
Nel frattempo, il Donbas brucia. Arrivano allora gli accordi di Minsk: il protocollo del settembre 2014 e il pacchetto di misure del febbraio 2015, il secondo con Germania e Francia mediatrici. Non vengono attuati fino in fondo e ciascuna parte dà la colpa all’altra. Anche in questo caso sono previste consultazioni. Mosca ne ricava l’argomento che ripeterà fino al 2022: un accordo firmato, controfirmato da mediatori internazionali, è rimasto sulla carta.
Kyiv non può che constatare: un documento, il Memorandum del 1994, prometteva consultazioni e il firmatario che lo violava le ha disertate; due accordi con mediatori non sono stati rispettati. Il 7 febbraio 2019 la Verchovna Rada iscrive nella Costituzione il percorso verso l’Unione Europea e la NATO; dal 2019 l’unica garanzia che Kyiv considera credibile è l’adesione alla seconda.
Che cosa chiede Mosca
Il 17 dicembre 2021 il ministero degli Esteri russo pubblica due bozze di trattato: una con gli Stati Uniti, una con la NATO. Chiedono la fine dell’allargamento, nessuna infrastruttura militare vicino ai confini russi, il ritorno ai dispositivi del 1997. L’Ucraina non è destinataria né dell’uno né dell’altro testo.
Qui si vede quale interlocutore Mosca stia cercando. Non domanda un trattato a Kyiv: pretende obblighi scritti da Washington e da Bruxelles sull’assetto di sicurezza del continente, cioè chiede che le si riconosca voce in capitolo su un nuovo ordine. Le risposte arrivano il 26 gennaio 2022 e El País le pubblica il 2 febbraio: offrono controllo degli armamenti, trasparenza sulle esercitazioni, un dialogo sui dispiegamenti missilistici. Sul principio dicono no. Sono due negoziati diversi, uno sulle armi e uno sul rango, il secondo non si apre.
Il 21 febbraio il Consiglio di sicurezza russo si riunisce e Putin chiude la seduta: «Ho ascoltato le vostre opinioni. La decisione sarà presa oggi». Il riconoscimento delle due repubbliche autonome arriva quel giorno, l’invasione il 24.
La notte del 24 il presidente ucraino Volodymyr Zelensky parla ai russi in russo. Si dice pronto a trattare «in formati diversi e su qualunque piattaforma» e chiede il rispetto delle garanzie «del memorandum di Budapest». La richiesta ucraina, a poche ore dall’invasione, cita di nuovo il documento del 1994.
Il tavolo e le sue interpretazioni
Torniamo al tavolo della trattativa. Dopo la casa sul Pripjat, la seconda e la terza tornata si tengono nella regione di Brest, poi il livello sale e con lui il prestigio delle sedi: Antalya il 10 marzo, il palazzo di Dolmabahçe a Istanbul il 29 e 30.
Il 7 marzo, al terzo incontro in Bielorussia, la delegazione russa consegna una bozza di trattato. Il 17 marzo le parti lavorano su un testo comune, di cui Kyiv trasmette ai governi occidentali una traduzione inglese. Vi compaiono già le richieste russe su sanzioni, cause internazionali, status della lingua russa e divieto di organizzazioni di ultradestra. Kyiv le toglie dal testo: sono estranee alla neutralità e vanno trattate in un accordo separato. Mosca ne chiede il ripristino.
Il 29 e 30 marzo, a Dolmabahçe, la parte ucraina presenta undici punti sotto il titolo «Disposizioni principali del trattato sulle garanzie di sicurezza dell’Ucraina». Undici sono anche gli Stati garanti: Gran Bretagna, Cina, Russia, Stati Uniti, Francia, Turchia, Germania, Canada, Italia, Polonia, Israele. La Russia propone di aggiungere la Bielorussia. Restano aperte le alternative: «tutti (in alternativa: la maggioranza) gli Stati garanti», «entro 10 (in alternativa 15) anni», e al punto 11 una data in bianco.
Il punto 5 fissa l’obbligo: in caso di attacco russo ciascun garante, dopo consultazioni entro tre giorni, fornisce assistenza «compresa la chiusura dello spazio aereo sull’Ucraina, la fornitura delle armi necessarie, l’uso della forza armata». Contro un’aggressione russa, chiudere lo spazio aereo significa abbattere aerei nemici, cioè entrare in guerra. L’articolo 5 del trattato della NATO lascia a ciascun membro «l’azione che giudica necessaria». A un Paese che nell’Alleanza non entra si offre così un obbligo più stretto di quello atlantico, in un testo che la Russia firmerebbe come garante. Degli altri dieci garanti, nessuno siede a quel tavolo.
Il testo che si annulla
La bozza del 15 aprile 2022, in russo e in inglese, conta diciotto articoli e cinque allegati; ci sarebbe anche una mappa, ma è soltanto citata. In realtà è la registrazione di due posizioni ancora distanti. L’articolo 5, per esempio, nei desiderata di Mosca stabilisce che la garanzia scatta «sulla base di una decisione concordata da tutti gli Stati garanti». La Russia è uno dei garanti. L’articolo 1, lettera h, subordina anche le esercitazioni militari in Ucraina al consenso di tutti i garanti.
Se passa la clausola del Cremlino, la sequenza è questa: la Russia attacca; l’Ucraina chiede l’intervento dei garanti; questo arriva se tutti sono d’accordo. Fra i Paesi c’è la Russia che, ovviamente, non è d’accordo. Il meccanismo si ferma al primo passaggio. L’Ucraina chiede che ogni garante decida autonomamente.
L’articolo 17 fa entrare in vigore il trattato dopo un referendum, una modifica della Costituzione ucraina e la ratifica dell’Ucraina e «della maggioranza degli Stati garanti»; Mosca vuole aggiungere «Russia compresa».
Il resto del testo sposta altrove le questioni che dovrebbe risolvere. L’articolo 8 esclude la Crimea e Sebastopoli da alcune clausole, fra cui l’articolo 5. L’articolo 9 farebbe lo stesso per i territori segnati su una mappa che nessuno ha visto, ma resta conteso. Le parole Donetsk, Luhansk e Donbas non compaiono. L’Allegato 1 fissa il tetto delle forze armate ucraine con le due cifre ancora in discussione, «non superiore a 250mila uomini (ucraini) fino a 85mila uomini (russi)». Gli articoli 6, 7, 12 e 13 contengono le quattro materie rifiutate il 17 marzo.
Nel frattempo i garanti sono scesi a cinque, Gran Bretagna, Cina, Russia, Stati Uniti e Francia (membri del Consiglio di sicurezza dell’ONU), con Bielorussia e Turchia in forse. Un accordo che entra in vigore solo se lo ratifica una maggioranza di garanti che non l’hanno negoziato è un testo morto in partenza.
Tre letture e quello che dicono i testi
Dopo il 15 aprile il negoziato si spegne. Sul perché circolano tre spiegazioni.La prima. L’Occidente lo ha fermato. A sostegno ci sono testimoni di peso. Arakhamia racconta che al rientro da Istanbul Boris Johnson, premier britannico, arrivò a Kyiv e disse che con i russi non si sarebbe firmato nulla e che si trattava di combattere. Johnson lo contraddice, intervistato dal Times, definisce l’accusa «una completa assurdità» e «propaganda russa»; afferma di aver soltanto «espresso preoccupazioni» sulla natura dell’intesa. Francesco Bascone, già ambasciatore italiano, mette la visita del 9 aprile fra le cause del fallimento. E il 25 aprile 2022, parlando ai giornalisti in Polonia, il segretario alla Difesa statunitense Lloyd Austin dichiara: «Vogliamo vedere la Russia indebolita a un punto tale da non poter fare le cose che ha fatto invadendo l’Ucraina».
Arakhamia cita il fatto per smentirlo: «Non è andata affatto così. Lo dicono solo le persone che vogliono torcere qualunque evento a fini politici. Quell’accordo non potevamo firmarlo: né io, né alcun membro della delegazione. Non avevamo nemmeno il diritto giuridico di firmare qualcosa». Il percorso che indica è un altro: incontro fra Zelensky e Putin, firma, ratifica del parlamento. Nessuno dei tre passaggi si è mai realizzato.
La seconda. La Russia non trattava. Il testo del 15 aprile reintroduce le quattro materie rifiutate il 17 marzo, affida la questione territoriale a una mappa che non mostra, chiede un esercito ucraino di 85mila uomini mentre Kyiv ne sta mobilitando centinaia di migliaia e si riserva il veto sulla propria garanzia. L’unanimità Mosca l’aveva già scritta nella bozza del 17 marzo; secondo una nota ucraina nello stesso documento, due giorni prima, i capi delegazione avevano discusso di scendere a quattro garanti su cinque. Il 15 aprile «tutti» torna nel testo. E una parte dell’irrigidimento è sul versante ucraino: secondo Oleksij Arestovych, allora consigliere dell’Ufficio del Presidente, dopo Buča e Irpin Zelensky interrompe i colloqui il 3 aprile, ma il 4 firma un decreto che rinnova la delegazione. Arakamia, da parte sua, rivela nell’intervista alla TV che: «Ai russi interessava soltanto la neutralità», il resto era teatro e, da parte sua, la delegazione ucraina aveva un solo mandato: «Prendere tempo per fare respirare le truppe».
La terza. Lo strumento non esisteva. La formulazione più asciutta la fornisce l’ex ambasciatore Bascone, nel maggio 2024: l’Ucraina avrebbe ricevuto garanzie dai cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza e da alcuni altri Paesi, ma quegli Stati risultano «non consultati». A ciò si aggiunge tutto il resto. La delegazione ucraina non ha il potere di firmare, il decreto presidenziale 211/2022 del 4 aprile che la costituisce approva a parte le direttive del negoziato, in un documento che resta sconosciuto. La Costituzione vieta la neutralità senza emendamento, ed è la prima delle tre ragioni che Arakhamia dà del rifiuto, insieme alla mancanza di fiducia e alla necessità di garanzie che nessuno offriva.
Le prime due letture focalizzano la volontà, la terza lo strumento. I testi sostengono la terza, ma questo non assolve nessuno: se mai rivela che nella primavera del 2022, anche con la volontà di entrambe le parti, quel trattato non poteva entrare in vigore, almeno non subito.
Gli undici fantasmi
Degli 11 garanti nominati nella prima fase, due si dicono disponibili: la Turchia del presidente Recep Tayyip Erdoğan e l’Italia del premier Mario Draghi. Salvo verifiche ovviamente.
In compenso, c’è chi si mette subito di traverso: Il Regno Unito. Il 30 marzo Dominic Raab, vicepremier, dichiara che Londra esaminerà la richiesta ucraina, ma non intende «replicare unilateralmente gli impegni che la NATO ha verso i suoi membri» ed esclude che i soldati britannici entrino in guerra con la Russia: «L’Ucraina non è membro della NATO». Lo stesso giorno Boris Johnson, primo ministro, esclude in un’audizione parlamentare un equivalente dell’articolo 5.
Quanto agli altri Paesi, Sergij Sydorenko, direttore di European Pravda, osserva che i trattati di difesa degli Stati Uniti con Filippine, Corea del Sud e Giappone impegnano Washington soltanto ad agire «in conformità alle proprie disposizioni e procedure costituzionali». Della Cina scrive che «non ne è affatto entusiasta».
Una garanzia esiste quando il garante è disposto a essere vincolato. Dei Paesi nominati accanto alla Russia, uno esclude un obbligo di tipo atlantico, gli altri non prendono impegni. Nessuno firma, nessuno siede al tavolo, ma l’articolo 17 del 15 aprile richiederebbe la ratifica di tutti.
Il presente
L’offerta occidentale sta negli atti del vertice della Coalizione dei volenterosi, a Parigi il 6 gennaio 2026. La Dichiarazione registra garanzie «politicamente e giuridicamente vincolanti», attivabili a tregua raggiunta; Francia e Regno Unito promettono truppe, ciascun parlamento dovrà approvarle. L’Italia, che nella primavera del 2022 si era detta pronta, esclude di mandare soldati. Gli Stati Uniti guidano la verifica della tregua con droni, sensori e satelliti, ma «non con truppe americane» e il comunicato non porta la firma di Washington. A fine dicembre Dmitrij Peskov, portavoce del Cremlino aveva escluso che la Russia possa accettare truppe di Paesi NATO in Ucraina.
Sulla durata si contratta. Il 28 dicembre 2025 Zelensky vede il presidente USA Donald Trump in Florida e il giorno dopo riferisce: «nei documenti si parla di 15 anni, con la possibilità di estendere queste garanzie di sicurezza». Kyiv a metà febbraio 2026 fissa in almeno vent’anni la condizione per firmare.
Il 29 gennaio 2026 Lavrov dichiara di non aver visto il testo dell’intesa fra Stati Uniti e Ucraina e indica la condizione: la Russia deve essere parte di qualunque architettura di sicurezza. Definisce la bozza di Istanbul dell’aprile 2022 le uniche garanzie «oneste» e ripete che fu Johnson a fermare Kyiv. Il 28 febbraio Budanov, passato dal GUR alla guida dell’Ufficio del Presidente, dichiara che a Ginevra la Russia ha accettato le garanzie americane. Cinque giorni dopo, il 5 marzo, Lavrov smentisce: «non solo non abbiamo approvato queste garanzie, non le abbiamo nemmeno viste».
Il formato a tre si riunisce ad Abu Dhabi il 23 e 24 gennaio e il 4 e 5 febbraio. Ultimo incontro a Ginevra il 17 e 18 febbraio, guida la delegazione russa Medinskij, lo stesso del 2022, che definisce i colloqui «difficili ma pragmatici». Zelensky: «Le posizioni delle parti rimangono diverse e non si sono ancora registrati progressi significativi». L’unico risultato è lo scambio di 314 prigionieri concordato ad Abu Dhabi in febbraio.
Poi una tregua. Putin la annuncia per la Pasqua ortodossa e dura trentadue ore, dall’11 aprile, con innumerevoli violazioni e il solito rimbalzo di accuse.
Il 27 ottobre Zelensky elenca tre possibilità:1) garanzie bilaterali americane modellate sull’articolo 5;2) la Coalizione dei volenterosi con il backstop americano;3) l’adesione alla NATO.Sulla terza aggiunge: «E anche questo non si può discutere senza l’Europa».Il 10 e 11 novembre ad Abu Dhabi è ripreso il confronto a tre, la UE confinata in corridoio, ma il tema è sempre quello: le garanzie, chi le deve dare, come e con quali costi.
L’articolo 18 della bozza del 15 aprile 2022 prevede sette copie originali in ucraino, russo e inglese, «aventi uguale valore giuridico». Nelle prime due lingue assicurazione e garanzia restano la stessa parola.
Note
Una casa di pescatori
1. (la delegazione è arrivata «nell’area del confine ucraino-bielorusso», e i sei nomi) Comunicato dell’Ufficio del Presidente dell’Ucraina del 28 febbraio 2022, diffuso alle 10.22 e ripreso da Interfax-Ucraina alle 10.44. La citazione in pagina è una resa italiana: l’originale ucraino va ripreso dal sito della presidenza.
2. (l’agenzia di Stato bielorussa BelTA parla della casa di un pescatore) BelTA, 28 febbraio 2022. Fonte unica, dichiarata in pagina. Il luogo esatto non fu comunicato.
3. (promette ai delegati ucraini «completa sicurezza») Dichiarazione di Aleksandr Lukašenko ripresa dalle agenzie bielorusse il 27 e 28 febbraio 2022. Verbatim da riscontrare.
4. (l’agenzia Interfax cita la televisione Rossiya-24) Interfax, 28 febbraio 2022, ore 14.05 di Mosca, su fonte Rossiya-24.
5. (Alle 18.49 l’Ufficio del Presidente ucraino diffonde il secondo comunicato) Comunicato dell’Ufficio del Presidente dell’Ucraina del 28 febbraio 2022, ore 18.49. Anche qui la citazione in pagina è una resa italiana.
6. (Medinskij … afferma che le parti hanno scovato qualche punto) Dichiarazione di Vladimir Medinskij alla chiusura della prima tornata, agenzie russe, 28 febbraio 2022.
7. (Lo ricostruisce il Wall Street Journal in un’inchiesta del 18 gennaio 2023) Brett Forrest, «Russian Spy or Ukrainian Hero? The Strange Death of Denys Kiryeyev», The Wall Street Journal, 18 gennaio 2023; in edizione cartacea il 19 gennaio con il titolo «The Mysterious Death of a Ukraine Spy». L’inchiesta dichiara le proprie basi: documenti finanziari e di intelligence, interviste con funzionari statunitensi e ucraini, membri in servizio ed ex membri dei servizi di sicurezza ucraini, familiari, amici, guardie del corpo e soci d’affari. Da qui provengono il reclutamento di Kireev da parte di Kyrylo Budanov nella primavera del 2021, la ragione della sua presenza al tavolo, la telefonata dall’ufficio del controspionaggio dell’SBU la notte prima della seconda tornata, il fermo in centro a Kyiv e le modalità dell’uccisione.
8. (Arakhamia lo conferma in tv nel novembre dello stesso anno) Davyd Arakhamia, intervista a Natalija Moseychuk, canale 1+1, novembre 2023: «З ГУРу нам дали людину. Пам’ятаєте цей скандальний? Його застрелили.»
9. (La fotografia … l’ha diffusa l’ambasciata russa a Minsk) Credito fotografico: Russian Embassy in Belarus / TASS / Zuma Press.
10. (I testi di quel confronto sono pubblici dal giugno 2024) Pubblicazione della bozza del 15 aprile 2022 da parte del New York Times, giugno 2024. Nello stesso anno Samuel Charap e Sergey Radchenko ne discutono il contenuto su Foreign Affairs.
11. (il 23 giugno 2026 Vladimir Putin … si è dichiarato pronto a trattare) Dichiarazione del 23 giugno 2026, agenzia TASS: «on the basis of the agreements that were reached in Istanbul»; «everything suited them».
Due vocaboli, molte differenze
12. (una lettera della presidenza americana … afferma) Corrispondenza della presidenza degli Stati Uniti del 28 novembre 1994: «the careful distinction is between the “guarantees,” which Yeltsin said he was ready to sign, and the word “assurances” that the U.S. insisted on using».
13. (Il memorandum sottoscritto a Budapest appartiene al primo genere) Memorandum sulle garanzie di sicurezza in relazione all’adesione dell’Ucraina al Trattato di non proliferazione, Budapest, 5 dicembre 1994. Paragrafi 1 e 2: rispetto di indipendenza, sovranità e confini esistenti, astensione dalla minaccia e dall’uso della forza. Paragrafo 3: astensione dalla coercizione economica. Paragrafo 4: richiesta di intervento immediato del Consiglio di sicurezza dell’ONU se l’Ucraina diventa vittima di un’aggressione o oggetto di minaccia di aggressione in cui siano usate armi nucleari. Paragrafo 6: consultazioni in caso di questioni applicative.
14. (Qualche giorno prima ha scritto … il 3 dicembre ha chiesto) Boris Eltsin, 30 novembre 1994: «as the beginning of a new split of Europe»; 3 dicembre 1994: «specific obligations and security guarantees for Russia and NATO».
15. (lo ha fatto osservare Steven Pifer) Trascrizione dell’incontro della Brookings Institution del 9 dicembre 2014, p. 11: «guarantee and assurance both translate into [la stessa parola] in Ukrainian and [in] Russian». Nella stessa sede Pifer riferisce di aver chiesto ai capi delle delegazioni russa e ucraina di mettere a verbale che il termine andava inteso nel senso inglese di «assurance», e spiega la ragione americana: «a security guarantee in Washington generally implies a military commitment», «we were not prepared to extend the military commitment». Rose Gottemoeller, presente al negoziato, ha dichiarato che garantii era praticamente l’unica parola disponibile e che giuristi e linguisti concordarono che le tre versioni avevano uguale significato.
Il dispositivo fantasma
16. (Monaco, 10 febbraio 2007. Putin domanda) Discorso alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco, 10 febbraio 2007: «And what happened to the assurances our Western partners made after the dissolution of the Warsaw Pact?»
17. (firma un cablogramma riservato (08MOSCOW265)) Cablogramma 08MOSCOW265 dell’Ambasciata degli Stati Uniti a Mosca, 1° febbraio 2008, classificato CONFIDENTIAL, a firma dell’ambasciatore William J. Burns: la candidatura al MAP come «the most potentially destabilizing factor»; una spaccatura che potrebbe porre Mosca davanti a «a choice Russia does not want to have to face».
18. (Il vertice dell’Alleanza dichiara) Dichiarazione finale del vertice NATO di Bucarest, 3 aprile 2008, paragrafo 23: «We agreed today that these countries will become members of NATO»; «MAP is the next step for Ukraine and Georgia on their direct way to membership»; prima valutazione dei ministri degli Esteri entro dicembre 2008.
La situazione precipita
19. (Arrivano allora gli accordi di Minsk) Protocollo di Minsk, 5 settembre 2014, e Pacchetto di misure per l’attuazione degli accordi di Minsk, 12 febbraio 2015, accompagnato dalla dichiarazione dei capi di Stato e di governo di Germania, Francia, Russia e Ucraina.
20. (Il 7 febbraio 2019 la Verchovna Rada iscrive nella Costituzione il percorso) Legge di modifica della Costituzione dell’Ucraina approvata dalla Verchovna Rada il 7 febbraio 2019, che introduce il corso verso l’adesione all’Unione Europea e alla NATO nel preambolo e negli articoli sulle competenze di Parlamento, Presidente e Governo.
Che cosa chiede Mosca
21. (il ministero degli Esteri russo pubblica due bozze di trattato) Ministero degli Affari esteri della Federazione Russa, 17 dicembre 2021: progetto di trattato fra Stati Uniti e Federazione Russa sulle garanzie di sicurezza, e progetto di accordo sulle misure di sicurezza fra la Federazione Russa e gli Stati membri della NATO.
22. (Le risposte arrivano il 26 gennaio 2022 e El País le pubblica il 2 febbraio) Risposte scritte di Stati Uniti e NATO consegnate a Mosca il 26 gennaio 2022, pubblicate da El País il 2 febbraio 2022.
23. (Il 21 febbraio il Consiglio di sicurezza russo si riunisce e Putin chiude la seduta) Seduta del Consiglio di sicurezza della Federazione Russa del 21 febbraio 2022, trasmessa in differita. La citazione proviene da resoconti della trasmissione: la trascrizione ufficiale su kremlin.ru non è stata raggiunta e va riscontrata.
24. (La notte del 24 il presidente ucraino … parla ai russi in russo) Discorso di Volodymyr Zelensky ai cittadini russi in lingua russa, notte fra il 23 e il 24 febbraio 2022; trascrizione integrale disponibile.
Il tavolo e le sue interpretazioni
25. (Antalya il 10 marzo, il palazzo di Dolmabahçe a Istanbul il 29 e 30) Tornate: Bielorussia il 28 febbraio, il 3 e il 7 marzo 2022; Antalya il 10 marzo, a livello di ministri degli Esteri; Istanbul, palazzo di Dolmabahçe, 29 e 30 marzo.
26. (Il 17 marzo le parti lavorano su un testo comune) Documento negoziale del 17 marzo 2022 con le annotazioni della parte ucraina, nella traduzione inglese. Vi figurano le quattro materie contestate — sanzioni, cause internazionali, status della lingua russa, divieto di organizzazioni — e la richiesta russa che la garanzia si attivi col consenso di «all Guarantor States».
27. (undici punti sotto il titolo «Disposizioni principali del trattato sulle garanzie di sicurezza dell’Ucraina») «Main Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees», 29 e 30 marzo 2022, nelle versioni russa e inglese. Elenco degli undici Stati garanti e proposta russa di aggiungere la Bielorussia; opzioni ancora aperte nel testo: «all (option: the majority of) the Guarantor States», «within 10 (option - 15) years»; al punto 11 «a meeting on … 2022», con la data in bianco.
28. (Il punto 5 fissa l’obbligo) Ivi, punto 5: assistenza «including closing airspace over Ukraine, providing necessary weapons, using armed force», previe consultazioni entro tre giorni.
29. (L’articolo 5 del trattato della NATO lascia a ciascun membro «l’azione che giudica necessaria») Trattato del Nord Atlantico, Washington, 4 aprile 1949, articolo 5: «such action as it deems necessary».
Il testo che si annulla
30. (La bozza del 15 aprile 2022, in russo e in inglese) Progetto di trattato sulla neutralità permanente e le garanzie di sicurezza dell’Ucraina, 15 aprile 2022, versioni russa e inglese. Articolo 1 lettera h: «without the consent of all Guarantor States, not to conduct military exercises». Articolo 5: la garanzia si attiva «on the basis of a decision agreed upon by all Guarantor States». Articolo 8: «Paragraph 1 of Article 2 and Articles 4, 5 and 11 of this Treaty shall not apply to Crimea and Sevastopol». Articolo 9: la stessa esclusione per «the territories indicated on the map in Annex 6». Articolo 17: entrata in vigore con la ratifica «by Ukraine and the majority of the Guarantor States, including Russia». Articolo 18: sette copie originali in ucraino, russo e inglese, «having equal legal force». Allegato 1: «[does not exceed 250 thousand people] (up to 85 thousand people)», secondo la convenzione dichiarata nell’allegato — parentesi quadre per la posizione ucraina, tonde per quella russa.
31. (Gli articoli 6, 7, 12 e 13 contengono le quattro materie rifiutate il 17 marzo) Ivi, articoli 6 (sanzioni), 7 (cause internazionali e Statuto di Roma), 12 (status della lingua russa) e 13 (divieto di organizzazioni), corrispondenti per materia alle quattro voci contestate il 17 marzo.
Tre letture e quello che dicono i testi
32. (Arakhamia racconta che al rientro da Istanbul Boris Johnson … arrivò a Kyiv) Arakhamia, 1+1, novembre 2023: «Більш того, коли ми повернулися з Істанбулу, приїхав Борис Джонсон до Києва і сказав, що ми взагалі не будемо з ними нічого підписувати і давайте будемо просто воювати.»
33. (Johnson lo contraddice, intervistato dal Times) Intervista di Boris Johnson al Times, ripresa dal Kyiv Post l’11 gennaio 2024: «total nonsense», «Russian propaganda», e la precisazione di aver soltanto «expressed concerns» sulla natura dell’intesa possibile. La data dell’intervista al Times resta da fissare.
34. (Francesco Bascone … mette la visita del 9 aprile fra le cause del fallimento) Francesco Bascone, «Tornare all’intesa russo-ucraina dell’aprile 2022?», Affari Internazionali, Istituto Affari Internazionali, 6 maggio 2024. Vi si trova anche la formulazione citata più avanti: garanzie dai cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza «e da alcuni altri paesi», Stati «non consultati»; e il giudizio britannico sull’intesa come «a non-starter», riferito senza rimando puntuale.
35. (il segretario alla Difesa statunitense Lloyd Austin dichiara) Dichiarazione ai giornalisti in Polonia, 25 aprile 2022, al rientro dalla visita a Kyiv: «We want to see Russia weakened to a degree that it can’t do the kinds of things it has done in invading Ukraine» (Axios e Bloomberg, 25 aprile 2022).
36. (Arakhamia cita il fatto per smentirlo) Arakhamia, 1+1, novembre 2023: «Там взагалі не так все було. Це кажуть тільки люди, які хочуть викрутити будь-яку подію в політичних цілях… ні я не міг підписати це, ні будь-який член складу делегації. Ми взагалі не маємо навіть юридичного права щось підписувати.»
37. (secondo Oleksij Arestovych … Zelensky interrompe i colloqui il 3 aprile) Dichiarazione di Oleksij Arestovych successiva ai fatti. Fonte di parte e di seconda mano, citata come tale in pagina.
38. (il decreto presidenziale 211/2022 del 4 aprile) Decreto del Presidente dell’Ucraina n. 211/2022 del 4 aprile 2022: costituzione formale della delegazione per il negoziato sul progetto di trattato relativo alle garanzie di sicurezza dell’Ucraina, con approvazione separata delle direttive, ad accesso limitato.
39. («Ai russi interessava soltanto la neutralità» … «Prendere tempo per fare respirare le truppe») Arakhamia, 1+1, novembre 2023. Sul primo punto: «Фактично, ключовий пункт був цей. Все інше, косметичні, політичні приправки». Sul secondo: «Друга мета була тягнути час. Ми фактично були таким димовою завісою ЗСУ.» Le due frasi in pagina sono una parafrasi fra caporali: conviene la traduzione letterale — «il punto chiave era questo, tutto il resto erano condimenti cosmetici e politici» e «il secondo scopo era guadagnare tempo: eravamo di fatto una cortina fumogena delle forze armate» — oppure il discorso indiretto senza virgolette.
40. (la prima delle tre ragioni che Arakhamia dà del rifiuto) Ivi: «По-перше, щоб на цей пункт погодитись, треба змінювати Конституцію. Наш шлях до НАТО записаний в Конституції. По-друге, немає довіри… Це можна було тільки зробити, якщо є гарантії безпеки.»
Gli undici fantasmi
41. (la Turchia del presidente Recep Tayyip Erdoğan) Dichiarazione del 31 marzo 2022: «Turkey is ready to become one of the guarantors of Ukraine’s security», con la precisazione che la proposta richiede un’analisi dettagliata.
42. (e l’Italia del premier Mario Draghi) Mario Draghi, incontro con la stampa estera del 31 marzo 2022 (ANSA, ore 14.02): l’Italia richiesta come garante sia dalla Russia sia dall’Ucraina, con il contenuto delle garanzie ancora da definire. Luigi Di Maio, ministro degli Esteri, a Erevan il 3 aprile 2022 (AGI): «L’Italia è pronta a fare da garante per la neutralità ucraina»; e il 6 maggio 2022, in videomessaggio alla conferenza The State of the Union a Firenze.
43. (Sergij Sydorenko, direttore di European Pravda, osserva) Serhij Sydorenko, European Pravda, 30 marzo 2022. Si noti la grafia del nome: Serhij, non Sergij.
Il presente
44. (L’offerta occidentale sta negli atti del vertice della Coalizione dei volenterosi) Vertice della Coalizione dei volenterosi, Parigi, 6 gennaio 2026. La Dichiarazione di Parigi registra la disponibilità a garanzie «politicamente e giuridicamente vincolanti», attivabili a cessate il fuoco raggiunto e su richiesta di Kyiv; una dichiarazione trilaterale di Ucraina, Francia e Regno Unito formalizza l’intenzione di dispiegare forze multinazionali dopo la tregua, con approvazione dei rispettivi parlamenti; il meccanismo di verifica è guidato dagli Stati Uniti con droni, sensori e satelliti, e il comunicato precisa «not US troops»; Germania, Polonia e Italia escludono l’invio di soldati (Al Jazeera, 6 gennaio 2026; Ukrinform, 12 gennaio 2026).
45. (A fine dicembre Dmitrij Peskov … aveva escluso) Dichiarazione del 29 dicembre 2025 (RSI, su fonti AP e Reuters): la Russia non accetterà truppe di Paesi NATO in Ucraina.
46. (il giorno dopo riferisce: «nei documenti si parla di 15 anni…») Volodymyr Zelensky, 29 dicembre 2025, dopo l’incontro con Donald Trump in Florida del 28 (ANSA, 29 dicembre 2025, su RBC Ucraina). Nella stessa occasione indica in trenta, quaranta o cinquanta anni la durata preferita da Kyiv.
47. (Kyiv a metà febbraio 2026 fissa in almeno vent’anni la condizione per firmare) Dichiarazione del 15 febbraio 2026, ripresa dalla stampa internazionale.
48. (Il 29 gennaio 2026 Lavrov dichiara di non aver visto il testo) Dichiarazioni del 29 gennaio 2026, da un’intervista diffusa dal ministero degli Esteri russo: Lavrov afferma di non aver visto il testo dell’intesa fra Stati Uniti e Ucraina, pone la condizione che la Russia sia parte di qualunque architettura di sicurezza, indica la bozza di Istanbul dell’aprile 2022 come le sole garanzie reali e ripete l’accusa a Johnson (Washington Post, 29 gennaio 2026).
49. (Il 28 febbraio Budanov … dichiara che a Ginevra la Russia ha accettato le garanzie americane) Dichiarazione del 28 febbraio 2026 (Ukrainska Pravda, Ukrinform, Kyiv Post; ripresa da Novaya Gazeta Europe il 2 marzo). Kyrylo Budanov è capo dell’Ufficio del Presidente dal 2 gennaio 2026, in sostituzione di Andrij Jermak.
50. (Il formato a tre si riunisce ad Abu Dhabi il 23 e 24 gennaio e il 4 e 5 febbraio) Prima tornata il 23 e 24 gennaio 2026 (AGI, 23 gennaio); seconda il 4 e 5 febbraio, con l’accordo sullo scambio di 314 prigionieri, 157 per parte (Il Tempo, 5 febbraio 2026; The Moscow Times e Kyiv Post, 5 febbraio).
51. (Ultimo incontro a Ginevra il 17 e 18 febbraio) Ginevra, 17 e 18 febbraio 2026 (AGI, 18 febbraio). Nessuna intesa su cessate il fuoco, territori, centrale di Zaporižžja e garanzie; il secondo giorno dura due ore contro le sei del primo. Dichiarazione di Zelensky: «Le posizioni delle parti rimangono diverse e non si sono ancora registrati progressi significativi».
52. (Putin la annuncia per la Pasqua ortodossa e dura trentadue ore) Tregua annunciata da Vladimir Putin per la Pasqua ortodossa, dall’11 aprile 2026, della durata di trentadue ore (AGI, 11 aprile 2026). Sulle violazioni le stime divergono: il Kyiv Independent conta 7.696 episodi; lo Stato maggiore ucraino almeno 115 azioni d’assalto e oltre 6.000 attacchi con droni FPV, con quattro civili uccisi e trentacinque feriti; l’Institute for the Study of War oltre 2.200 episodi entro la mattina del 12. La parte filorussa attribuisce violazioni a Kyiv (Linkiesta, 13 aprile 2026).
53. (Il 27 ottobre Zelensky elenca tre possibilità) Incontro con i giornalisti del 27 ottobre 2026, ripreso il 28: garanzie bilaterali americane modellate sulla difesa collettiva dell’articolo 5; Coalizione dei volenterosi con backstop americano; adesione alla NATO. Sulla terza: «E anche questo non si può discutere senza l’Europa» (LB.ua, 28 ottobre 2026).
Paolo Butturini è giornalista. Si è occupato di cronaca nera e giudiziaria, spettacolo, sport e politica. Alla storia professionale ha affiancato l’impegno sindacale ricoprendo il ruolo di Segretario dell’Associazione Stampa Romana e quello di vicesegretario della Federazione Nazionale della Stampa. Nel 2019 ha esordito come narratore con Ho ballato di tutto (Albatros _ Il Filo). Insieme a un gruppo di professionisti ha fondato l’Associazione A mano disarmata (Forum Internazionale e multimediale dell’informazione contro le mafie).
Russia–Ukraine war: the story behind a tainted negotiation
Paolo Butturini
On 28 February 2022, in a fisherman’s cottage on the banks of the Pripyat, the Russians and Ukrainians began negotiating security guarantees for Kyiv. The draft of 15 April was the last one agreed upon, but the parties remained far apart. Ever since the 1994 Budapest Memorandum, the documents have all said the same thing: everyone is asking for guarantees, but no one is willing to be bound by them. In November, talks resume in Abu Dhabi.
A fisherman’s cottage
On 28 February 2022, the guns had been thundering for four days; at 10.22, the Office of the Ukrainian President published ten lines: the delegation had arrived ‘in the area of the Ukrainian-Belarusian border’. Six names followed. Davyd Arakhamia, leader of the Servant of the People faction in the Verkhovna Rada, the Ukrainian parliament. Oleksiy Reznikov, acting Minister of Defence. Mykhailo Podolyak, adviser to the Head of the President’s Office. Andriy Kostin, first deputy head of the Ukrainian delegation to the Trilateral Contact Group on the Donbas. Rustem Umerov, Member of Parliament. Mykola Točyc’kyj, Deputy Minister for Foreign Affairs. The agenda has only two items: an immediate cessation of hostilities and the withdrawal of Russian troops.
The exact location is not specified. It is on the banks of the Pripyat River, in the Homel’ region of Belarus, a few kilometres from the Ukrainian border; the Belarusian state news agency BelTA refers to a fisherman’s house. Aleksandr Lukashenko, President of Belarus, promises the Ukrainian delegates ‘complete security’.
At 14.05 Moscow time, 13.05 in Kyiv, the Interfax news agency quotes Rossiya-24 television: the talks have begun. They last around five hours. At 6.49 pm, the Office of the Ukrainian President issues a second statement: the first round has concluded; on some issues there is scope for ‘mutually acceptable decisions’; the capitals are now being consulted. Vladimir Medinsky, assistant to the Russian president and head of the Moscow delegation, states that the parties have identified some points on which common ground could be found.
In the photographs, seven people are seated at the Ukrainian table. The seventh is Denys Kireev, a banker and an officer in the Main Intelligence Directorate of the Ministry of Defence (GUR). He was sent there by Kyrylo Budanov, head of the GUR, because he knows two of the Russian negotiators personally: those contacts might secure a truce. This is recounted by the Wall Street Journal in an investigation dated 18 January 2023, and Arakhamia confirmed it on television in November of the same year: ‘The GUR sent us a man; remember that scandalous one; they killed him.’ On the eve of the second round of talks, as Kireev was leaving his home to join the delegation, agents from the Security Service of Ukraine (SBU) stopped him in the centre of Kyiv, bundled him into a van and killed him with a shot to the back of the head. The photograph proving his presence at the negotiating table was released by the Russian embassy in Minsk.
Security guarantees were being negotiated on the Pripyat River (that word would appear in all documents over the following two months), yet the delegation negotiating them was unable to ensure the safety of one of its own members.
The transcripts of those talks have been in the public domain since June 2024, and on 23 June 2026, Vladimir Putin, the Russian president, declared himself ready to negotiate ‘on the basis of the agreements reached in Istanbul’, claiming that the Ukrainians had endorsed them and that ‘everything was fine as far as they were concerned’. In November 2026, a new three-way round of talks was announced in Abu Dhabi, where delegations from the US, Russia and Ukraine had already met in January and February. The same word was on the table.
Two words, many differences
On 5 December 1994, in Budapest, Ukraine handed over the nuclear arsenal it had inherited from the Soviet Union in exchange for a document. A week earlier, on 28 November, a letter from the US presidency (then Bill Clinton) stated: ‘The precise distinction is between “guarantees”, which Boris Yeltsin said he was prepared to sign, and the word “assurances”, which the United States insisted on using’.
The difference is not merely legal nit-picking. An assurance commits the giver to consult; a guarantee commits them to intervene. The memorandum signed in Budapest falls into the former category: the signatories undertake to respect Ukraine’s borders, to refrain from using force or economic coercion, and to seek the intervention of the UN Security Council should Ukraine suffer an attack involving nuclear weapons. There is no obligation to intervene defensively. Washington knows what it is signing; it is Washington that dictates the terms; Kyiv signs, nevertheless, because in return it secures recognition of its borders from those who possess the missiles.
On the very same 5 December, in the same city, Russian President Yeltsin criticised NATO’s enlargement before the Conference on Security and Co-operation in Europe. A few days earlier, he had written that an accelerated timetable would be interpreted ‘as the beginning of a new division of Europe’; on 3 December, he called for ‘specific obligations and security guarantees for Russia and NATO’. He did not obtain them.
Two nations sought guarantees on the same day and in the same city, yet neither received them. One gave up its nuclear weapons and walked away with a promise of consultations; the other asked for written commitments on the Alliance’s borders and was told that this was non-negotiable. Assurances and guarantees: in Ukrainian and Russian, they are the same word, as Steven Pifer, an American diplomat who later served as ambassador to Kyiv, pointed out. The distinction that Washington was keen to establish exists only in the English text.
The phantom provision
Munich, 10 February 2007. Putin asks: ‘What has become of the assurances given by our Western partners following the dissolution of the Warsaw Pact?’. In the English translation, it is the same term as in 1994.
1 February 2008. William Burns, US Ambassador to Moscow, signs a confidential cable (08MOSCOW265). He warns Washington that Ukraine’s application to the Membership Action Plan (the formal path towards NATO membership, abbreviated to MAP) risks splitting the country and could force Moscow to intervene, ‘a choice that Russia does not want to find itself having to make’.
3 April 2008, Bucharest. The Alliance summit declares: ‘We have agreed today that these countries will become members of NATO’ and specifies that the MAP is ‘the next step for Ukraine and Georgia on their direct path to membership’. Foreign ministers will carry out an initial assessment by December. The MAP does not materialise, neither that year nor subsequently.
There is a difference between a declaration and a procedure. The former produces immediate political effects: in Moscow, it is interpreted as a decision having been taken. The latter, at the end of the process, would have resulted in mutual obligations, a timetable, and a binding commitment for the signatories. The Alliance grants the former, but not the latter. Ukraine is left with the status of a future member and no security guarantees, whilst Burns’s cable describes the crisis six years in advance and in the very terms in which it will unfold.
The situation comes to a head
In February and March 2014, Russia occupied Crimea, in open violation of the 1994 Memorandum. The Western signatories to that agreement – the United States and the United Kingdom – responded with sanctions and statements; neither invoked a defence obligation, as none exists in the text. The agreement provides for consultations, and these took place, but without Russia. On 5 March, in Paris, John Kerry, the US Secretary of State, brought together William Hague, the British Foreign Secretary, and Andriy Deshchytsia, the acting Ukrainian Foreign Minister. Russia was invited but did not attend. Sergey Lavrov, the Russian Foreign Minister, was in Paris that day, but met only with Kerry twice, in private.
Meanwhile, the Donbas was in flames. Then came the Minsk agreements: the September 2014 protocol and the February 2015 package of measures, the latter with Germany and France acting as mediators. They were not fully implemented, and each side blamed the other. Consultations were also envisaged in this instance. Moscow seized upon this to formulate the argument it would repeat right up until 2022: an agreement signed and countersigned by international mediators had remained a dead letter.
Kyiv could only note that a document – the 1994 Memorandum – had promised consultations, yet the signatory who violated it had failed to attend them; two agreements involving mediators had not been honoured. On 7 February 2019, the Verkhovna Rada enshrined the path towards the European Union and NATO in the Constitution; since 2019, the only guarantee Kyiv considers credible has been membership of the latter.
What Moscow is demanding
On 17 December 2021, the Russian Foreign Ministry published two draft treaties: one with the United States, one with NATO. They call for an end to enlargement, no military infrastructure near Russia’s borders, and a return to the arrangements of 1997. Ukraine is not the addressee of either text.
Here we can see what kind of interlocutor Moscow is seeking. It is not asking Kyiv for a treaty: it is demanding written commitments from Washington and Brussels regarding the continent’s security architecture; in other words, it is asking to be recognised as having a say in a new order. The responses arrived on 26 January 2022 and were published by El País on 2 February: they offered arms control, transparency on military exercises, and a dialogue on missile deployments. In principle, they say no. These are two separate sets of negotiations – one on arms and one on status – and the latter does not get off the ground.
On 21 February, the Russian Security Council meets and Putin closes the session: ‘I have listened to your views. The decision will be taken today.’ Recognition of the two autonomous republics comes that day; the invasion follows on 24 February.
On the night of the 24th, Ukrainian President Volodymyr Zelensky addressed the Russian people in Russian. He declared himself ready to negotiate “in various formats and on any platform” and called for the guarantees of the “Budapest Memorandum” to be respected. The Ukrainian request, made just a few hours after the invasion, once again cited the 1994 document.
The negotiating table and its interpretations
Let us return to the negotiating table. After the house on the Pripyat, the second and third rounds were held in the Brest region; then the stakes were raised, and with them the prestige of the venues: Antalya on 10 March, and the Dolmabahçe Palace in Istanbul on 29 and 30 March.
On 7 March, at the third meeting in Belarus, the Russian delegation submitted a draft treaty. On 17 March, the parties worked on a joint text, an English translation of which Kyiv forwarded to Western governments. This text already contained Russia’s demands regarding sanctions, international litigation, the status of the Russian language and a ban on far-right organisations. Kyiv removes them from the text: they are unrelated to neutrality and should be dealt with in a separate agreement. Moscow calls for their reinstatement.
On 29 and 30 March, at Dolmabahçe, the Ukrainian side presents eleven points under the heading ‘Main provisions of the treaty on security guarantees for Ukraine’. There are also eleven guarantor states: the United Kingdom, China, Russia, the United States, France, Turkey, Germany, Canada, Italy, Poland and Israel. Russia proposes adding Belarus. The alternatives remain open: ‘all (alternatively: the majority) of the guarantor states’, ‘within 10 (alternatively 15) years’, and in point 11 a blank date.
Point 5 sets out the obligation: in the event of a Russian attack, each guarantor, following consultations within three days, shall provide assistance ‘including the closure of airspace over Ukraine, the supply of necessary weapons, and the use of armed force’. In the face of Russian aggression, closing the airspace means shooting down enemy aircraft – in other words, entering the war. Article 5 of the NATO Treaty leaves it to each member to take ‘such action as it deems necessary’. A country that does not join the Alliance is thus being offered a stricter obligation than that of NATO, in a text that Russia would sign as a guarantor. Of the other ten guarantors, none are seated at that table.
The text that negates itself
The draft of 15 April 2022, in Russian and English, comprises eighteen articles and five annexes; there is also said to be a map, but it is merely mentioned. In reality, it is a record of two positions that remain far apart. Article 5, for example, as envisaged by Moscow, stipulates that the guarantee is triggered ‘on the basis of a decision agreed by all guarantor states’. Russia is one of the guarantors. Article 1(h) also makes military exercises in Ukraine conditional upon the consent of all the guarantors.
If the Kremlin’s clause is adopted, the sequence is as follows: Russia attacks; Ukraine requests the intervention of the guarantors; this intervention takes place only if all agree. Among the countries involved is Russia, which, of course, does not agree. The mechanism grinds to a halt at the very first stage. Ukraine is calling for each guarantor to decide independently.
Article 17 brings the treaty into force following a referendum, an amendment to the Ukrainian Constitution and ratification by Ukraine and ‘the majority of the guarantor states’; Moscow wants to add ‘including Russia’.
The rest of the text shifts elsewhere the issues it is supposed to resolve. Article 8 excludes Crimea and Sevastopol from certain clauses, including Article 5. Article 9 would do the same for territories marked on a map that nobody has seen, but which remain disputed. The words ‘Donetsk’, ‘Luhansk’ and ‘Donbas’ do not appear. Annex 1 sets a ceiling on the Ukrainian armed forces, with the two figures still under discussion: ‘no more than 250,000 (Ukrainian) troops and up to 85,000 (Russian) troops’. Articles 6, 7, 12 and 13 contain the four points rejected on 17 March.
Meanwhile, the number of guarantor states has fallen to five: the United Kingdom, China, Russia, the United States and France (members of the UN Security Council), with Belarus and Turkey still undecided. An agreement that comes into force only if ratified by a majority of guarantor states that did not negotiate it is a dead letter from the outset.
Three perspectives and what the texts say
After 15 April, the negotiations ground to a halt. Three explanations are circulating as to why.
The first. The West brought it to a halt. There are influential witnesses to support this. Arakhamia recounts that, on his return from Istanbul, Boris Johnson, the British Prime Minister, arrived in Kyiv and said that nothing would be signed with the Russians and that the only option was to fight. Johnson contradicts this; interviewed by The Times, he describes the accusation as ‘utter nonsense’ and ‘Russian propaganda’; he claims to have merely ‘expressed concerns’ about the nature of the agreement. Francesco Bascone, a former Italian ambassador, cites the visit on 9 April as one of the causes of the failure. And on 25 April 2022, speaking to journalists in Poland, US Secretary of Defence Lloyd Austin stated: ‘We want to see Russia weakened to such an extent that it cannot do the things it did when it invaded Ukraine’.
Arakhamia cites this very fact to refute the claim: “That is not how it went at all. Only people who want to twist any event for political ends say such things. We could not have signed that agreement: neither I nor any member of the delegation. We did not even have the legal right to sign anything.” The process he outlines is a different one: a meeting between Zelenskyy and Putin, followed by the signing and ratification by parliament. None of these three steps ever took place.
The second point. Russia was not negotiating. The text of 15 April reintroduces the four issues rejected on 17 March, leaves the territorial question to a map it does not show, calls for a Ukrainian army of 85,000 men whilst Kyiv is mobilising hundreds of thousands, and reserves the right of veto over its own guarantee. Moscow had already included the requirement for unanimity in the 17 March draft; according to a Ukrainian note in the same document, two days earlier, the heads of delegation had discussed reducing the number of guarantors from five to four. On 15 April, ‘all’ reappeared in the text. And part of the hardening of positions came from the Ukrainian side: according to Oleksiy Arestovych, then an adviser to the President’s Office, following the events in Bucha and Irpin, Zelenskyy suspended the talks on 3 April, but on 4 April signed a decree renewing the delegation. Arakamia, for his part, revealed in a TV interview that: ‘The Russians were only interested in neutrality’; the rest was a charade and, for its part, the Ukrainian delegation had a single mandate: ‘To buy time to give the troops a breather’.
The third point. The instrument did not exist. The most succinct description was provided by former Ambassador Bascone in May 2024: Ukraine had reportedly received guarantees from the five permanent members of the Security Council and from certain other countries, but those states appear to have ‘not been consulted’. Added to this is everything else.
The Ukrainian delegation has no authority to sign; Presidential Decree 211/2022 of 4 April, which establishes it, separately approves the negotiating directives in a document that remains unknown. The Constitution prohibits neutrality without an amendment, and this is the first of the three reasons Arakhamia gives for the refusal, alongside a lack of trust and the need for guarantees that no one was offering.
The first two readings focus on the will; the third on the instrument. The texts support the third, but this absolves no one: if anything, it reveals that in the spring of 2022, even with the will of both parties, that treaty could not have come into force – at least not immediately.
The eleven ghosts
Of the 11 guarantors nominated in the first phase, two have indicated they are willing to participate: Turkey, under President Recep Tayyip Erdoğan, and Italy, under Prime Minister Mario Draghi. Subject to verification, of course.
On the other hand, there are those who are immediately putting up a fight: the United Kingdom. On 30 March, Dominic Raab, Deputy Prime Minister, stated that London would examine Ukraine’s request, but did not intend to ‘unilaterally replicate the commitments that NATO has towards its members’ and ruled out British soldiers going to war with Russia: ‘Ukraine is not a member of NATO’. On the same day, Prime Minister Boris Johnson ruled out the equivalent of Article 5 during a parliamentary hearing.
As for the other countries, Sergij Sydorenko, editor-in-chief of European Pravda, notes that the United States’ defence treaties with the Philippines, South Korea and Japan only commit Washington to act ‘in accordance with its own constitutional provisions and procedures’. Regarding China, he writes that ‘it is by no means enthusiastic’ .
A guarantee exists when the guarantor is prepared to be bound by it. Of the countries named alongside Russia, one rules out an Atlantic-style obligation, whilst the others make no commitments. No one is signing, no one is sitting at the table, yet Article 17 of 15 April would require ratification by all.
The present
The Western offer is set out in the proceedings of the ‘Coalition of the Willing’ summit, held in Paris on 6 January 2026. The Declaration sets out ‘politically and legally binding’ guarantees, which can be activated once a ceasefire has been reached; France and the United Kingdom promise to provide troops, subject to approval by their respective parliaments. Italy, which in the spring of 2022 had declared itself ready, has ruled out sending soldiers. The United States is leading the monitoring of the ceasefire using drones, sensors and satellites, but ‘not with American troops’, and the communiqué does not bear Washington’s signature. At the end of December, Dmitry Peskov, the Kremlin spokesperson, had ruled out Russia accepting troops from NATO countries in Ukraine.
Negotiations are ongoing regarding the duration. On 28 December 2025, Zelenskyy meets US President Donald Trump in Florida and reports the following day: ‘the documents mention 15 years, with the possibility of extending these security guarantees’. In mid-February 2026, Kyiv sets a minimum of twenty years as a condition for signing.
On 29 January 2026, Lavrov stated that he had not seen the text of the agreement between the United States and Ukraine and set out the condition: Russia must be part of any security architecture. He described the Istanbul draft of April 2022 as the only ‘honest’ guarantees and reiterated that it was Johnson who had stopped Kyiv.
On 28 February, Budanov, who had moved from the GUR to head the President’s Office, stated that Russia had accepted the American guarantees in Geneva. Five days later, on 5 March, Lavrov denied this: ‘Not only have we not approved these guarantees, we have not even seen them’.
The trilateral format met in Abu Dhabi on 23 and 24 January and on 4 and 5 February. The last meeting took place in Geneva on 17 and 18 February; the Russian delegation was led by Medinsky, the same figure as in 2022, who described the talks as ‘difficult but pragmatic’. Zelenskyy: “The parties’ positions remain divergent and no significant progress has yet been made.” The only outcome is the exchange of 314 prisoners agreed in Abu Dhabi in February.
Then a truce. Putin announces it for Orthodox Easter and it lasts thirty-two hours, from 11 April, with countless violations and the usual back-and-forth of accusations.
On 27 October, Zelensky listed three possibilities:1) bilateral US guarantees modelled on Article 5,2) the Coalition of the Willing with a US backstop,3) NATO membership. On the third point, he added: «And this, too, cannot be discussed without Europe».
On 10 and 11 November in Abu Dhabi, the three-way talks resumed, with the EU sidelined, but the issue remained the same: the guarantees, who should provide them, how, and at what cost.
Article 18 of the draft of 15 April 2022 provides for seven original copies in Ukrainian, Russian and English, ‘having equal legal force’. In the first two languages, the terms for assurance and guarantee are the same word.
Notes
A fisherman’s cottage
1. (the delegation arrived ‘in the Ukrainian-Belarusian border area’, and the six names) Press release from the Office of the President of Ukraine dated 28 February 2022, issued at 10.22 and reported by Interfax-Ukraine at 10.44. The quotation on this page is an Italian translation: the original Ukrainian text can be found on the Presidency’s website.
2. (the Belarusian state news agency BelTA refers to a fisherman’s house) BelTA, 28 February 2022. Sole source, cited on the page. The exact location was not disclosed.
3. (he promises Ukrainian delegates ‘complete security’) Statement by Aleksandr Lukashenko reported by Belarusian agencies on 27 and 28 February 2022. Verbatim account to be verified.
4. (the Interfax agency cites the Rossiya-24 television channel) Interfax, 28 February 2022, 14:05 Moscow time, citing Rossiya-24.
5. (At 18:49, the Office of the President of Ukraine issued a second statement) Statement from the Office of the President of Ukraine dated 28 February 2022, 18:49. Here too, the citation on the page is an Italian translation.
6. (Medinsky … states that the parties have identified some points) Statement by Vladimir Medinsky at the close of the first round of talks, Russian news agencies, 28 February 2022.
7. (This is reconstructed by the Wall Street Journal in an investigation dated 18 January 2023) Brett Forrest, ‘Russian Spy or Ukrainian Hero? The Strange Death of Denys Kiryeyev’, The Wall Street Journal, 18 January 2023; published in print on 19 January under the title ‘The Mysterious Death of a Ukraine Spy’ . The investigation sets out its sources: financial and intelligence documents, interviews with US and Ukrainian officials, serving and former members of the Ukrainian security services, family members, friends, bodyguards and business associates. This is where the details emerge regarding Kyrylo Budanov’s recruitment of Kiryeyev in the spring of 2021, the reason for his presence at the table, the phone call from the SBU’s counter-intelligence office the night before the second round, his arrest in central Kyiv and the circumstances of his killing.
8. (Arakhamia confirmed this on television in November of the same year) Davyd Arakhamia, interviewed by Natalija Moseychuk, Channel 1+1, November 2023: ‘The GUR gave us a man. Do you remember that scandalous one? He was shot dead.’
9. (The photograph … was released by the Russian Embassy in Minsk) Photo credit: Russian Embassy in Belarus / TASS / Zuma Press.
10. (The transcripts of that meeting have been in the public domain since June 2024) Publication of the 15 April 2022 draft by the New York Times, June 2024. In the same year, Samuel Charap and Sergey Radchenko discussed its contents in Foreign Affairs.
11. (On 23 June 2026, Vladimir Putin … declared himself ready to negotiate) Statement of 23 June 2026, TASS news agency: ‘on the basis of the agreements that were reached in Istanbul’; ‘everything suited them’.
Two words, many differences
12. (a letter from the US presidency … states) Correspondence from the US presidency dated 28 November 1994: ‘the careful distinction is between the “guarantees”, which Yeltsin said he was ready to sign, and the word “assurances” that the US insisted on using’.
13. (The memorandum signed in Budapest falls into the first category) Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Non-Proliferation Treaty, Budapest, 5 December 1994. Paragraphs 1 and 2: respect for independence, sovereignty and existing borders; refraining from the threat or use of force. Paragraph 3: refraining from economic coercion. Paragraph 4: request for immediate intervention by the UN Security Council should Ukraine become the victim of aggression or the subject of a threat of aggression involving the use of nuclear weapons. Paragraph 6: consultations in the event of issues regarding implementation.
14. (A few days earlier he wrote … on 3 December he requested) Boris Yeltsin, 30 November 1994: ‘as the beginning of a new split in Europe’; 3 December 1994: ‘specific obligations and security guarantees for Russia and NATO’.
15. (as Steven Pifer pointed out) Transcript of the Brookings Institution meeting of 9 December 2014, p. 11: ‘guarantee and assurance both translate into [the same word] in Ukrainian and [in] Russian’. At the same event, Pifer reported that he had asked the heads of the Russian and Ukrainian delegations to put on record that the term was to be understood in the English sense of ‘assurance’, and explained the American reasoning: ‘a security guarantee in Washington generally implies a military commitment’, ‘we were not prepared to extend the military commitment’. Rose Gottemoeller, who was present at the negotiations, stated that garantii was practically the only word available and that legal experts and linguists agreed that the three versions had the same meaning.
The phantom provision
16. (Munich, 10 February 2007. Putin asks) Speech at the Munich Security Conference, 10 February 2007: ‘And what happened to the assurances our Western partners made after the dissolution of the Warsaw Pact?’
17. (signs a confidential cable (08MOSCOW265)) Cable 08MOSCOW265 from the US Embassy in Moscow, 1 February 2008, classified as CONFIDENTIAL, signed by Ambassador William J. Burns: the MAP application described as ‘the most potentially destabilising factor’; a rift that could present Moscow with ‘a choice Russia does not want to have to face’.
18. (The Alliance Summit declares) Final Declaration of the NATO Summit in Bucharest, 3 April 2008, paragraph 23: ‘We agreed today that these countries will become members of NATO’; ‘MAP is the next step for Ukraine and Georgia on their direct path to membership’; initial assessment by foreign ministers by December 2008.
The situation comes to a head
19. (Then came the Minsk agreements) Minsk Protocol, 5 September 2014, and Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements, 12 February 2015, accompanied by the declaration of the Heads of State and Government of Germany, France, Russia and Ukraine.
20. (On 7 February 2019, the Verkhovna Rada enshrines the path in the Constitution) Law amending the Constitution of Ukraine, adopted by the Verkhovna Rada on 7 February 2019, which introduces the course towards accession to the European Union and NATO in the preamble and in the articles on the powers of Parliament, the President and the Government.
What Moscow is asking for
21. (the Russian Foreign Ministry publishes two draft treaties) Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 17 December 2021: draft treaty between the United States and the Russian Federation on security guarantees, and draft agreement on security measures between the Russian Federation and NATO member states.
22. (The replies arrive on 26 January 2022 and El País publishes them on 2 February) Written replies from the United States and NATO delivered to Moscow on 26 January 2022, published by El País on 2 February 2022.
23. (On 21 February, the Russian Security Council meets and Putin closes the session) Session of the Security Council of the Russian Federation on 21 February 2022, broadcast on a delayed basis. The quotation is taken from reports of the broadcast: the official transcript on kremlin.ru has not been accessed and requires verification.
24. (On the night of the 24th, the Ukrainian president … addressed the Russian people in Russian) Speech by Volodymyr Zelensky to Russian citizens in Russian, on the night of 23–24 February 2022; full transcript available.
The talks and their interpretations
25. (Antalya on 10 March, Dolmabahçe Palace in Istanbul on 29 and 30) Rounds of talks: Belarus on 28 February, 3 and 7 March 2022; Antalya on 10 March, at foreign ministers’ level; Istanbul, Dolmabahçe Palace, 29 and 30 March.
26. (On 17 March, the parties are working on a joint text) Negotiating document of 17 March 2022 with annotations by the Ukrainian side, in English translation. It sets out the four contentious issues — sanctions, international litigation, the status of the Russian language, and the ban on organisations — and the Russian request that the guarantee be activated with the consent of ‘all Guarantor States’.
27. (eleven points under the heading ‘Main Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees’) ‘Main Provisions of the Treaty on Ukraine’s Security Guarantees’, 29 and 30 March 2022, in Russian and English. List of the eleven guarantor states and the Russian proposal to add Belarus; options still open in the text: ‘all (option: the majority of) the Guarantor States’, ‘within 10 (option – 15) years’; in point 11 ‘a meeting on … 2022’, with the date left blank.
28. (Paragraph 5 sets out the obligation) Ibid., paragraph 5: assistance ‘including closing airspace over Ukraine, providing necessary weapons, using armed force’, subject to consultations within three days.
29. (Article 5 of the NATO Treaty leaves it to each member to take ‘such action as it deems necessary’) North Atlantic Treaty, Washington, 4 April 1949, Article 5: ‘such action as it deems necessary’.
The text that is being superseded
30. (The draft of 15 April 2022, in Russian and English) Draft Treaty on Ukraine’s Permanent Neutrality and Security Guarantees, 15 April 2022, Russian and English versions. Article 1(h): ‘without the consent of all Guarantor States, not to conduct military exercises’. Article 5: the guarantee is triggered ‘on the basis of a decision agreed upon by all Guarantor States’. Article 8: ‘Paragraph 1 of Article 2 and Articles 4, 5 and 11 of this Treaty shall not apply to Crimea and Sevastopol’. Article 9: the same exclusion applies to ‘the territories indicated on the map in Annex 6’. Article 17: entry into force upon ratification ‘by Ukraine and the majority of the Guarantor States, including Russia’. Article 18: seven original copies in Ukrainian, Russian and English, ‘having equal legal force’. Annex 1: ‘[does not exceed 250 thousand people] (up to 85 thousand people)’, in accordance with the agreement set out in the annex — square brackets for the Ukrainian position, round brackets for the Russian position.
31. (Articles 6, 7, 12 and 13 contain the four provisions rejected on 17 March) Ibid., Articles 6 (sanctions), 7 (international litigation and the Rome Statute), 12 (status of the Russian language) and 13 (prohibition of organisations), corresponding in substance to the four provisions contested on 17 March.
Three readings and what the texts say
32. (Arakhamia recounts that upon returning from Istanbul, Boris Johnson … arrived in Kyiv) Arakhamia, 1+1, November 2023: ‘Moreover, when we returned from Istanbul, Boris Johnson arrived in Kyiv and said that we would not sign anything with them at all and that we should simply go to war.’
33. (Johnson contradicts this in an interview with The Times) Interview with Boris Johnson in The Times, reprinted by the Kyiv Post on 11 January 2024: ‘total nonsense’, ‘Russian propaganda’, and the clarification that he had merely ‘expressed concerns’ about the nature of a possible agreement. The date of the interview with The Times remains to be confirmed.
34. (Francesco Bascone … cites the visit on 9 April as one of the causes of the failure) Francesco Bascone, ‘A return to the Russian-Ukrainian agreement of April 2022?’, Affari Internazionali, Istituto Affari Internazionali, 6 May 2024. It also contains the wording cited below: guarantees from the five permanent members of the Security Council ‘and from certain other countries’, states ‘not consulted’; and the British assessment of the agreement as ‘a non-starter’, reported without a specific reference.
35. (US Secretary of Defence Lloyd Austin states) Statement to journalists in Poland, 25 April 2022, upon returning from a visit to Kyiv: ‘We want to see Russia weakened to a degree that it cannot do the kinds of things it has done in invading Ukraine’ (Axios and Bloomberg, 25 April 2022).
36. (Arakhamia cites the fact to refute it) Arakhamia, 1+1, November 2023: “That’s not how it was at all. Only people who want to twist any event for political purposes say that… neither I nor any member of the delegation could have signed it. We do not even have the legal right to sign anything at all.”
37. (according to Oleksiy Arestovych … Zelenskyy broke off the talks on 3 April) Statement by Oleksiy Arestovych made after the events. A biased and second-hand source, cited as such on the page.
38. (Presidential Decree No. 211/2022 of 4 April) Decree of the President of Ukraine No. 211/2022 of 4 April 2022: formal establishment of the delegation for negotiations on the draft treaty concerning Ukraine’s security guarantees, with separate approval of the directives, restricted access.
39. (‘The Russians were only interested in neutrality’ … ‘Buying time to give the troops a breather’) Arakhamia, 1+1, November 2023. On the first point: ‘In fact, this was the key point. Everything else was just cosmetic, political window dressing.’ On the second: ‘The second aim was to play for time. We were, in fact, a smokescreen for the Armed Forces of Ukraine.’ The two sentences on the page are a paraphrase in colloquial language: it is best to use either a literal translation — ‘the key point was this; everything else was cosmetic and political window dressing’ and ‘the second aim was to buy time: we were, in fact, a smokescreen for the Armed Forces’ — or reported speech without quotation marks.
40. (the first of the three reasons Arakhamia gives for the refusal) Ibid.: ‘Firstly, to agree to this point, the Constitution would have to be amended. Our path to NATO is enshrined in the Constitution. Secondly, there is no trust… This could only be done if there were security guarantees.’
The eleven ghosts
41. (Turkey under President Recep Tayyip Erdoğan) Statement of 31 March 2022: ‘Turkey is ready to become one of the guarantors of Ukraine’s security’, with the clarification that the proposal requires detailed analysis.
42. (and Italy under Prime Minister Mario Draghi) Mario Draghi, meeting with the foreign press on 31 March 2022 (ANSA, 14:02): Italy has been asked to act as a guarantor by both Russia and Ukraine, with the content of the guarantees yet to be defined. Luigi Di Maio, Minister for Foreign Affairs, in Yerevan on 3 April 2022 (AGI): ‘Italy is ready to act as a guarantor of Ukrainian neutrality’; and on 6 May 2022, in a video message to The State of the Union conference in Florence.
43. (Sergij Sydorenko, editor-in-chief of European Pravda, observes) Serhij Sydorenko, European Pravda, 30 March 2022. Note the spelling of the name: Serhij, not Sergij.
The present
44. (The Western offer is set out in the proceedings of the Coalition of the Willing summit) Coalition of the Willing summit, Paris, 6 January 2026. The Paris Declaration records a willingness to provide ‘politically and legally binding’ guarantees, to be activated once a ceasefire has been reached and at Kyiv’s request; a trilateral declaration by Ukraine, France and the United Kingdom formalises the intention to deploy multinational forces following the truce, subject to approval by their respective parliaments; the verification mechanism is led by the United States using drones, sensors and satellites, and the communiqué specifies ‘not US troops’; Germany, Poland and Italy rule out sending soldiers (Al Jazeera, 6 January 2026; Ukrinform, 12 January 2026).
45. (At the end of December, Dmitry Peskov … had ruled out) Statement of 29 December 2025 (RSI, citing AP and Reuters sources): Russia will not accept troops from NATO countries in Ukraine.
46. (the following day he reported: ‘the documents mention 15 years…’) Volodymyr Zelensky, 29 December 2025, following his meeting with Donald Trump in Florida on the 28th (ANSA, 29 December 2025, via RBC Ukraine). On the same occasion, he indicated that Kyiv’s preferred timeframe was thirty, forty or fifty years.
47. (In mid-February 2026, Kyiv sets a minimum of twenty years as a condition for signing) Statement of 15 February 2026, reported by the international press.
48. (On 29 January 2026, Lavrov states that he has not seen the text) Statements of 29 January 2026, from an interview released by the Russian Foreign Ministry: Lavrov states that he has not seen the text of the agreement between the United States and Ukraine, sets the condition that Russia must be a party to any security architecture, cites the Istanbul draft of April 2022 as the only real guarantees, and repeats the accusation against Johnson (Washington Post, 29 January 2026).
49. (On 28 February, Budanov … stated that Russia had accepted the American guarantees in Geneva) Statement of 28 February 2026 (Ukrainska Pravda, Ukrinform, Kyiv Post; reported by Novaya Gazeta Europe on 2 March). Kyrylo Budanov has been Head of the President’s Office since 2 January 2026, replacing Andriy Yermak.
50. (The trilateral format meets in Abu Dhabi on 23 and 24 January and on 4 and 5 February) First round on 23 and 24 January 2026 (AGI, 23 January); the second on 4 and 5 February, resulting in an agreement on the exchange of 314 prisoners, 157 on each side (Il Tempo, 5 February 2026; The Moscow Times and Kyiv Post, 5 February).
51. (Final meeting in Geneva on 17 and 18 February) Geneva, 17 and 18 February 2026 (AGI, 18 February). No agreement on a ceasefire, territories, the Zaporizhzhia power station or guarantees; the second day lasted two hours, compared with six on the first. Statement by Zelensky: ‘The parties’ positions remain divergent and no significant progress has yet been made.’
52. (Putin announces it for Orthodox Easter and it lasts thirty-two hours) Truce announced by Vladimir Putin for Orthodox Easter, from 11 April 2026, lasting thirty-two hours (AGI, 11 April 2026). Estimates of violations differ: the Kyiv Independent counts 7,696 incidents; the Ukrainian General Staff reports at least 115 assault operations and over 6,000 attacks involving FPV drones, with four civilians killed and thirty-five wounded; the Institute for the Study of War records over 2,200 incidents by the morning of the 12th. The pro-Russian side attributes violations to Kyiv (Linkiesta, 13 April 2026).
53. (On 27 October, Zelensky lists three possibilities) Meeting with journalists on 27 October 2026, reported on 28 October: bilateral US guarantees modelled on the collective defence provisions of Article 5; A coalition of the willing with a US backstop; NATO membership. On the third: ‘And this, too, cannot be discussed without Europe’ (LB.ua, 28 October 2026).
Paolo Butturini is a journalist. He has covered crime and legal news, entertainment, sports, and politics. Alongside his professional career, he has been active in the labor movement, serving as Secretary of the Roman Press Association and as Deputy Secretary of the National Press Federation. In 2019, he made his debut as an author with Ho ballato di tutto (Albatros _ Il Filo). Together with a group of professionals, he founded the “A mano disarmata” Association (an international and multimedia forum for information against the mafia).